*Por Tiago Lima Carvalho da Silva
O avanço internacional dos entes federados brasileiros evidencia a necessidade de uma melhor compreensão desse fenômeno. Embora nas décadas de 1990 e 2000 a internacionalização das cidades tenha se consolidado e se tornado uma prática mais comum, os estados federados também têm recebido atenção por suas incursões no mundo exterior.
Nesse sentido, a literatura vem desenvolvendo métodos para entender em que medida tais atividades afetam os processos decisórios, inclusive a própria política externa brasileira.
A política externa pode ser entendida como uma série de ações e decisões tomadas por um determinado ator (não necessariamente um estado) em relação com outros estados ou atores externos influenciados por influências domésticas e/ou internacionais. Tradicionalmente, tem sido entendido como uma "política nacional" atuar em áreas sensíveis como a integridade territorial e a soberania nacional.
No entanto, a política externa de um país deve representar uma síntese de interesses diferentes e muitas vezes conflitantes. Esse caráter constitutivo da política externa a torna propensa a mudar de acordo com o governo da época e a estar vinculada a outras esferas de governo e até mesmo à sociedade.
No Brasil, o Itamaraty considera que a política externa tem uma tradição histórica relativamente contínua, que remonta à época do Barão Rio Branco. No entanto, a presidência de Jair Bolsonaro abandonou essa tradição. Em 2019, várias declarações polêmicas do governo federal foram alarmantes e responsáveis pela erosão da imagem internacional do Brasil.
As ações diplomáticas realizadas por Ernesto Araújo parecem seguir o que Lima e Albuquerque (2019) chamam de “estratégia do caos”. O objetivo das atividades de política externa é manter a lealdade e a agitação do eleitorado do atual presidente.
No entanto, em um contexto de questionamento da validade da agenda de política externa proposta pelo governo Bolsonaro, as ações e atividades internacionais de entes federativos sugerem caminhos para atingir determinados objetivos. Destaca-se, assim, um possível ponto de virada na paradiplomacia do Brasil, que em particular tem se mostrado complementar à política externa do país, pelo menos desde a redemocratização.
Partimos da hipótese de que um tom menos conciliador e progressivamente radical adicionado à agenda utilizada na chamada “nova política externa brasileira” entre janeiro de 2019 e março de 2021 exacerbaria os desequilíbrios federais e prejudicaria os governos locais, portanto, as eleições de 2022 são de fundamental importância para a futura formulação da política externa do país.
2. A PARADIPLOMACIA NO BRASIL
A paradiplomacia, também conhecida como diplomacia paralela, é um termo que teve sua origem e desenvolvimento através do acadêmico Panayotis Soldatos (1990) para designar a relação de entes subnacionais – no caso brasileiro, estados e municípios – no ambiente internacional, visando a promoção de seus interesses.
Originalmente, a paradiplomacia foi estudada em países norte-americanos e europeus, a partir de uma perspectiva fenomenológica (KUZNETSOV, 2015). Os estudos nos países norte-americanos estavam fortemente influenciados pelo “neofederalismo”, que marcou o processo de internacionalização dos Estados canadenses e norte-americanos, consequentemente, isso levou a maiores aprofundamentos sobre a organização federal e, bem como, aos mecanismos institucionais desenvolvidos para lidar com a nova complexidade das relações internacionais. De forma semelhante, o processo de integração europeia produziu um maior protagonismo nas regiões e cidades, que passaram a procurar por representações a partir de uma estrutura supranacional, ou seja, sem a ação direta de um primeiro-ministro.
No Brasil, tal proposta de uma política externa descentralizada apenas surgiu na década de 1990, com a Análise da Política Externa do Brasil (APE). Nesse sentido, em meio ao debate sobre a descentralização da política externa, o modelo de segregação democrática passou a ser questionado, tal modelo havia, em outros momentos, caracterizado o processo decisório das relações exteriores do Brasil. Cabe destacar o importante papel de autores como Mónica Salomón (2011), Tullo Vigevani (2006) e Manoela Miklos (2010), dentre outros, nos estudos de APE, que contribuíram para a definição dos campos de atuação dos estados e municípios, na política externa do país.
Ao nos aprofundar na temática da paradiplomacia é importante perceber o debate central que emerge da literatura, tanto brasileira, quanto estrangeira, em torno da dualidade risco-oportunidade na política externa de uma nação. De acordo com Duchacek (1990) e Soldatos (1990), um dos maiores riscos desse processo está na fragmentação da voz externa de uma nação e, consequentemente, os danos que isso pode trazer às ações estratégicas. Esse fenômeno marcaria o debate em torno do fenômeno da paradiplomacia e caracterizaria a tensão permanente na relação entre os governos centrais e os governos locais nas relações exteriores.
Para Álvaro Branco (2011), o Brasil tem observado a paradiplomacia nas questões estruturais do próprio sistema federativo, visto que, a concentração de recursos federais tem levado a “guerras fiscais” de estados e municípios em busca de receitas. Por sua vez, o que Ironildes Bueno (2010) chamou de “ativismo internacional dos governadores” tornou-se uma prática institucionalizada no Brasil a partir da década de 1980, primeiro no Rio de Janeiro (1983) e no Rio Grande do Sul (1987) e, posteriormente, estendida a outros estados.
Em seu início a paradiplomacia foi vista como um desafio ao então vigente modelo de segregação burocrática que deu os fundamentos da política externa, especialmente no âmbito federal, pois era responsabilidade da União realizar todas as atividades diplomáticas. Isso se refletiu na criação da Secretaria Especial de Assuntos Internacionais do Estado do Rio Grande do Sul (1987), que trouxe um forte foco institucional ao Ministério das Relações Exteriores e marcou a agenda internacional (NUNES, 2005).
Nesse cenário, a apreensão do Itamaraty marcou os primeiros anos da paradiplomacia no Brasil, em decorrência dos riscos de contradições nas relações internacionais do país. A partir da criação da Assessoria de Relações Federais (1997) a postura de apreensão deu lugar a valorização e aceitação das ações internacionais perpetradas pelos estados e municípios, o que ampliou a legitimidade política das práticas locais.
Desde então, foi desenvolvida uma política nacional de acompanhamento e incentivo à diplomacia nos níveis estadual e municipal dentro da linha geral da política externa nacional. No governo de Fernando Henrique Cardoso a premissa foi a política externa federal; nos governos de Luiz Inácio Lula da Silva e Dilma Rousseff, a premissa foi a cooperação internacional federal. As duas políticas, por meio de instrumentos e arranjos institucionais distintos buscam maior controle sobre as ações diplomáticas locais, evitam conflitos de interesse com a política externa nacional e, por vezes, estimulam a atuação conjunta dentro das diretrizes da agenda diplomática do país.
Observa-se que o período de maior incentivo do Governo Federal em relação à paradiplomacia coincidiu com o processo de maior integração regional no MERCOSUL, que inseriu as questões de cooperação em políticas públicas. Um dos destaques desse movimento de cooperação foi a criação, em 2014, dos Fóruns Consultivos Municipais, Federais, Provinciais e do Mercado Comum do Sul (FCCR), primeira instância de representação local na estrutura do MERCOSUL, para organizações não-governamentais. Assim, a participação paralela e conjunta dos Fóruns Consultivos com as entidades centrais foi fundamental no que diz respeito às questões de integração regional.
O Fórum foi resultado da influência e coordenação desempenhada pela, então, Subchefia de Assuntos Federais da Presidência da República (SAF/PR), que tem o objetivo de esclarecer as atribuições e ações das entidades locais brasileiras na Política Federal de Cooperação Internacional. Percebe-se, assim, que a posição de desconfiança, assumida inicialmente em relação ao Governo Federal Brasileiro deu lugar ao incentivo na busca da harmonia na política externa do país. Outras ações da diplomacia nacional incluíram parcerias descentralizadas com Itália e França, bem como a instalação de um fórum para representantes locais do BRICS e IBAS, além de reuniões visando a coordenação e supervisão das atividades internacionais realizadas por estados e municípios.
Entretanto, desde o final do Governo Dilma Rousseff, a agenda de diálogo federal na área de relações exteriores por meio do SAF perdeu espaço nas agendas das relações internacionais.
Apesar da continuidade de ações que se consolidaram, como a coordenação da posição do Brasil na FCCR, o diálogo entre o governo federal e os governos estaduais e municipais no campo das relações exteriores perdeu força desde 2016. Apesar da conturbada situação da política brasileira desde então, fica claro que perder os mecanismos e práticas de engajamento local gera riscos para a política externa do país. É sobre isso que alertaram os autores pioneiros da paradiplomacia, enfatizando a necessidade de se pensar a política externa no contexto do diálogo federal e da consulta mútua sobre questões internacionais. Apesar de abordar diferentes agendas no cenário internacional, a politização de questões de política internacional pode trazer choques e constrangimentos ao Estado brasileiro, enfraquecendo as relações federativas no longo prazo. Diante disso, com os interesses nacionais e locais coexistentes e desordenados na política internacional, passa a ocorrer uma exposição do país a riscos de posicionamentos inconsistentes e de interesses conflitantes.
Portanto, conforme aponta Gilberto Rodrigues (2011) e Tullo Vigevani (2006), o governo brasileiro precisa não apenas reconhecer as características fragmentadas que caracterizam as relações externas contemporâneas, mas também institucionalizar esse reconhecimento na forma de políticas, práticas e instituições que considerem o diálogo federal em termos de cooperação internacional.
3-Cooperação consular em Pernambuco
A articulação do processo de implantação do consulado, que traz uma diplomacia internacional envolvendo negociações bilaterais de grande complexidade entre os integrantes políticos e o ministério das relações exteriores, esta relação se baseia antes de tudo, no princípio do consentimento mútuo entre dois países. Assim, as nações que participam mais ativamente de programas de cooperação internacional, além de se beneficiarem das oportunidades oferecidas pela troca de conhecimentos e informações, também têm na cooperação um fator de moderação na difícil barganha por interesses na esfera internacional (ALBERT,2014)
O governo do estado Pernambuco tem grande influência em negociações que abrangem educação, tecnologia, desenvolvimento econômico, segurança entre outros fatores importantes para melhoria da relação cooperativa entre Pernambuco e o consulado, com isso o governo reitera a importância dessa relação bilateral, de acordo com o governo estadual de Pernambuco (2021) essas propostas de melhorias podem ter um impacto positivo na inserção de investimentos no estado.
Diplomacia é, respectivamente, arte, técnica e política. Esses três pontos são indissociáveis. Como resultado direto, a prática diplomática representa canal de diálogo, de representação e de negociação entre os Estados nacionais. Também tem dimensão informativa para a grande imprensa e também de defesa dos cidadãos estrangeiros que por sua vez se dividem em os que estão de passagem ou residindo permanentemente em nosso Estado (HANS, 1990).
Regida pela Convenção de Viena sobre Relações Consulares de 1963, a diplomacia consular materializa a prática de cidadania, servindo de contatos e de importantes substratos para formulação de política externa.
A agenda do desenvolvimento sustentável e, particularmente, a Agenda 2030 da ONU, estão mais do que nunca em pauta e serão cobradas pela população a todos aqueles que postulam o cargo máximo do executivo do estado. O futuro é sustentável e os pernambucanos estão mais que preparados para ele.
Os programas e ações da estratégia com o apoio do consulado e amostras importantes quanto a prevenção à violência passam a ser focados na prevenção a crimes violentos, a partir das particularidades e recorrências de cada um desses eventos e considerando os contextos sociais complexos de raça/etnia, gênero, e territorialidades múltiplas, que durante as eleições pode trazer um olhar mais categórico e singular sobre o assunto.
A parceria com o programa ganhe o mundo com os Estados Unidos é uma grande conquista de acordo com Governo de Pernambuco. O embaixador e a nova cônsul se mostraram muito animados com a possibilidade de ampliar essas relações do aprendizado da língua inglesa em Pernambuco, mostrando que esse modelo de inclusão educacional é de interesse também internacional.
Com laços internacionais estreitos já que Pernambuco não tem grande relevância na rota do setor do agronegócio a China é uma grande futura parceira. De acordo com o secretário de Agricultura do Estado, Wellington Batista (2018), vários setores do agronegócio podem ser beneficiados com o acordo, Com produtos como algodão, grãos e floricultura.
Outro tópico importante a aborda de modo óbvio que essa questão não se restringe apenas a dar prioridade a projetos de longo-prazo com os quais concorre sistematicamente. Há muitas questões imediatas e há circunstanciais que precisam ser resolvidas emergencialmente mesmo que não sejam casos dramáticos de catástrofes naturais e epidemias, mas é necessário que, simultaneamente, programas de longo-prazo também sejam implementados.
A natureza de muitas questões exige visões que integram diferentes campos da atividade no estado. Um exemplo notável é o do meio-ambiente que adotou o conceito de “desenvolvimento sustentável” em substituição à noção mais simplista do “preservacionismo”.
Além disso, diante de uma realidade pôs pandêmica e o corte de orçamentos a eliminação de duplicidades nos esforços e a busca de maior alcance dos programas por meio da ação integrada se afigura uma atitude mais condizente com os problemas correntes na esfera do desenvolvimento econômico e social e o apoio internacional dos consulados para uma política conjunta.
4. DESAFIOS E PERSPECTIVAS DO ESTADO DE PERNAMBUCO
No que se refere à paradiplomacia em sua perspectiva local, direcionamos nosso olhar para o Estado de Pernambuco, especificamente, ao complexo industrial de Suape, destacando sua importância para o Estado e apontando para as vias de integração desse com o cenário internacional.
O complexo industrial de Suape é um polo de desenvolvimento econômico, com infraestrutura bem desenvolvida para atender às demandas de variados empreendimentos. Suape aglutina três tipos de atividades econômicas: as atividades industriais, que incluem investimentos privados na formação de parques industriais; as atividades portuárias, onde se realizam negócios de importação e exportação entre países; e as atividades logísticas, com a movimentação, centralização e transporte, integralizando todo o complexo.
A estrutura do porto de Suape permite o recebimento de navios de grande porte com a realização de operações de transbordo de cargas (transporte costeiro) em toda a região. As transferências de carga são realizadas por embarcações de pequeno porte, realocadas para outros portos brasileiros. Operações de transbordo sã mais rentáveis do que as operações de carga e descarga.
Diante do crescimento que do Complexo Industrial de Suape, uma maior competitividade no mercado marítimo foi conquistada, exigindo a adoção de políticas de desenvolvimento que viessem a atender essa conjuntura de aceleração do crescimento.
Dentre essas políticas é possível mencionar o Suape global, uma política que visa a inovação e transformação do complexo em um polo de bens e serviços direcionado pata as indústrias de petróleo, gás, offshore e naval. Esse caminho, a partir do incentivo do Governo do Estado de Pernambuco objetiva a instalação de novos empreendimentos industriais e de serviços, ampliando a competitividade e a inovação regional.
Nesse cenário, o Complexo Industrial de Suape tem envolvimento em missões internacionais, direcionando sua política administrativa a níveis de modelos como o Porto de Cingapura, Houston (EUA), Noruega, e Calgary (Canadá).
Conforme menciona Ad Diper (2012), o desenvolvimento do comércio exterior brasileiro nas últimas décadas tem mencionada como uma das principais explicações para a evolução social, econômica e política do país, consequentemente, há o aumento de investidores no país, inclusive estrangeiros. Por ser um país com grande mercado consumidor, ampla oferta de terras, energia e água, pode gerar inúmeras oportunidades em múltiplos campos e infraestrutura.
Pernambuco situa-se em uma região estratégica no coração da região Nordeste, com equidistância da África, Europa, América do Norte, América Central e América do Sul.
Assim, o Estado de Pernambuco fortaleceu sua capacidade de fabricação e distribuição de mercadorias em nível nacional e internacional e, em consequência, apresenta um impacto significativo na economia do Nordeste brasileiro, com aumento da participação no mercado socioeconômico, culturais e de serviços de outros estados da região.
Conforme aponta o IBGE (2009), o Estado de Pernambuco é considerado a segunda base econômica mais importante da região Nordeste, com produto interno (PIB) de US$ 21 bilhões e renda per capta de US$ 2.658.
Entretanto, conforme aponta Marques (2022), sob o Governo de Jair Bolsonaro, o Brasil perdeu espaços nos diálogos e políticas internacionais, não apenas no que diz respeito as discussões bilaterais, mas sobretudo, nos acordos econômicos de cooperação técnica que poderiam ser benéficos ao país. Diferentemente de Fernando Henrique Cardoso (1995-2002), Luiz Inácio Lula da Silva (2003-2010), que praticaram a diplomacia presidencial, o atual presidente, Jair Bolsonaro, tem como princípios na diplomacia internacional a ideologização das relações do país com o exterior, além de um excesso de personalismo de seu poder executivo.
Essa diplomacia personalista teve como expressão o afastamento de importantes parceiros históricos, como a Argentina; a aproximação, controversa, com Vladimir Putin, da Rússia, especificamente, em um momento de escalada da tensão internacional pela iminência de uma guerra contra a Ucrânia; e um alinhamento ideológico e, portanto, não estratégico com o ex-presidente não reeleito Donald Trump. Nesse cenário, evidencia-se o afastamento do Brasil, não apenas de importantes parceiros internacionais, mas sobretudo, sua exclusão de importantes discussões globais.
Assim, a eleição de 2022 será fundamental na história do Brasil e, em certa medida, definidora do papel do país e, especificamente do Estado de Pernambuco, no que diz respeito a sua participação das discussões globais no fechamento de acordos e parcerias internacionais.
*Tiago Lima Carvalho é bacharel em Relações Internacionais pela Asces Unita, Especialista em Direito Internacional/ Diplomacia e Negócios Internacionais Estácio, com MBA em Comércio Exterior pela Massachusetts Institute Of Business /ABRACOMEX e Pesquisador de ParaDiplomacia da Revista de Relações Exteriores
O artigo pode ser conferido com suas referências no site: www.relacoesexteriores.com.br
